党的十七大报告指出，“没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。”社会主义和谐社会的一个重要特征是通过处理好人与自然的关系来保障经济社会全面协调可持续发展。当前，环境问题已经成为全球普遍关注的热点和焦点，而环境法治化则是环境问题解决的最优方案。2007年11月20日，贵州省清镇市人民法院环境保护人民法庭正式挂牌开展工作以来，在提高环境司法效率、推动环境守法、解决制度冲突等方面发挥了积极的作用，有力地推进了我国环境法治化建设进程，为科学发展提供了强有力的法治保障。
    一、科学发展观催生全国首家独立建制环境保护法庭
   贵阳市境内的红枫湖、百花湖地处长江二级支流猫跳河上游，储水量8亿多立方米，最初的功能是发电和农业溉灌，水质达到国家二类标准；后来被命名为国家和省级旅游风景名胜区，20世纪90年代，又被确定为贵阳市主要饮用水源。但随着工业废水、生活污水、旅游业、水产养殖、农业废水等的污染，其中相当一部分上游污染源处于贵阳市行政管辖范围外，在我国环境法治体系尚不健全的情况下，由于执法手段单一、执法力度不够，污染因行政区划、隶属关系不同，涉及管辖权和管辖范围等复杂问题，给环境执法带来很大困难，水质出现轻度富营养化，水体污染负荷量增加，自净能力减弱，生态环境受到破坏，直接威胁和影响到贵阳市及周边地区百万人民群众的饮用水安全和经济社会全面协调可持续发展，引起了贵州各级党委、政府以至中央领导的高度重视。
    党的十七大报告指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”贵阳市紧密结合实际，充分发挥自身比较优势，认真贯彻落实党的十七大“建设生态文明”的新要求，以及胡锦涛总书记、温家宝总理和贵州省委石宗源书记对红枫湖、百花湖、阿哈水库污染的重要批示，强化“保护青山绿水也是政绩”意识，牢固树立生态文明理念，深入贯彻落实科学发展观，强化生态环境法治，在行政、经济和法律手段三方面进行大胆创新，2007年11月20日，率先挂牌成立了全国第一家独立建制环境保护人民法庭，掀开了高扬法律利剑保护青山绿水的新篇章，以强有力的法律手段治理、保护红枫湖、百花湖、阿哈水库和贵阳环城林带，促进经济社会全面协调可持续发展，推动生态文明建设。
    二、首家独立建制环境保护人民法庭的成立掠影
    2007年7月25日，贵州省清镇市人民法院组建旅游巡回法庭，正式到红枫湖、百花湖等旅游风景区巡回工作，运用司法手段维护红枫湖、百花湖旅游秩序和安全，为环境保护法庭的设立提供了一定的实践基础。
    2007年9月13日，最高人民法院副院长万鄂湘到红枫湖水域考察调研时，指出红枫湖这颗“高原明珠”的水质还不及武汉东湖的水质，对红枫湖的境况深感忧虑，对设在红枫湖的旅游巡回法庭的设立初衷、运作以及取得的成效等给予了充分的肯定，并当时提出要从人民法院的角度思考保护红枫湖人民法院怎么做、做什么的问题，要针对红枫湖、百花湖“两湖”涉及的不仅是清镇市，还有乌当区、平坝县等的情况，思考以管“水”为中心的涉及“两湖”各类案件的管辖以及涉及“两湖”管理、保护行为的司法审查、监督等问题，真正发挥好法院在治理“两湖”工作中的作用，从而产生了成立红枫湖、百花湖“两湖”保护法庭的初步构想。
    2007年9月17日，贵州省委常委、贵阳市委书记李军、贵阳市中级人民法院院长赵军等领导到贵州省高院就成立红枫湖、百花湖、啊哈水库“两湖一库”保护法庭相关事宜进行商谈，并达成在贵阳市率先设立环境保护审判庭和环境保护人民法庭的初步共识。
　　2007年9月20日，《关于设立环境保护审判庭和环境保护人民法庭的实施方案（草案）》经贵阳市委第38次常委会议审议通过，正式明确设立设立环境保护审判庭和环境保护人民法庭。
　　2007年9月26日，贵州省高级人民法院正式行文批准在贵阳市设立环境保护审判庭和环境保护人民法庭。
2007年11月19日，在省、贵阳和清镇党政部门的支持下，环境保护审判庭和环境保护法庭办公场所选址、审判场所及办公室装修、设备购置以及人事等各项工作全面完成。
　　2007年11月20日，在美丽的红枫湖畔举行贵阳市中级人民法院环境保护审判庭授牌暨清镇市人民法院环境保护法庭揭牌仪式，第一家环境保护审判庭和环境保护法庭正式对外宣告成立。
    三、首家独立建制环境保护人民法庭的地位及职责
    环境保护人民法庭设在贵州省贵阳市中级人民法院下辖的清镇市人民法院，属清镇市人民法院正科级建制派出人民法庭，核定行政编制12名，设庭长1名，副庭长2名，庭长同时担任清镇市人民法院党组成员、审判委员会委员。
环境保护人民法庭拥有跨地域的审判权限和执行能力，主要职责是统一审理和执行依照审级规定应由环境保护审判庭审理和执行案件外的涉及红枫湖、百花湖和阿哈水库“两湖一库”环境保护、管理、侵权等民事、行政案件及相关案件：一、按照贵阳市中级人民法院下达的指定管辖决定书，依法审理涉及红枫湖、百花湖、阿哈水库“两湖一库”水资源保护、贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一审民事、行政案件和相关执行案件；二、按照贵州省高级人民法院和贵阳市中级人民法院下达的指定管辖决定书，依法审判贵阳市辖区外涉及红枫湖、百花湖、阿哈水库“两湖一库”水资源环境保护、管理、侵权等民事、行政一审案件和相关执行案件；三、对审理的案件，在案件生效后负责相关执行工作；四、加大调解工作和法制宣传力度，扩大社会影响面，提高公民环境保护意识。
　  四、首家独立建制环境保护人民法庭评述
   （一）设立环境保护人民法庭的意义。
    打破行政区划设立环境保护人民法庭，通过指定管辖方式，统一审理和执行涉及“两湖一库”和贵阳环城林带环境保护、管理、侵权等民事、行政案件及相关案件，统一环保案件司法管辖权和司法尺度，有利于人民法院突破地方保护主义，排除干扰，独立审判，充分发挥审判职能保护“两湖一库”和贵阳环城林带，有利于解决长期以来“两湖一库”污染因行政区划、隶属关系不同而难以治理、对“两湖一库”环保违法案件处罚不力等问题，有利于“两湖一库”治理和保护长效机制的形成，促进“两湖一库”治理和保护法治化的实现，有利于在全社会形成破坏环境就是犯罪的浓厚氛围，是一次在科学发展观指导下推进人民法院内设机构和审判机制改革的有益尝试和实践，在专门环保司法机构的建立、司法管辖权及范围的调整、司法职权的配置等方面进行了大胆创新，对于深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，充分运用法律手段保护青山绿水，为建设生态文明、实现科学发展提供强有力法治保障具有十分重要的历史和现实意义。
   （二）首家独立建制环境保护人民法庭办案情况分析。
    环境保护人民法庭现有庭长1人、副庭长2人，专门审判人员3人，其他工作人员3人，其中有法学硕士3人。据了解，环境保护法庭成立至今不到一年，已先后受理审结涉及“两湖一库”和贵阳环城林带等的环保案件近80件，其中，（1）刑事案件60余件，其中贪污1件，滥用职权4件，玩忽职守2件，滥伐林木犯罪案件7件，盗伐林木犯罪21件，放火烧毁林木犯罪案件2件，失火烧毁林木犯罪案件23件，非法占用农地3件，非法采矿1件；（2）民事案件6件，其中公益诉讼案件1件，污染侵权案件5件；（3）行政诉讼案件1件，主要是不服行政处罚决定诉讼案件，行政非诉审查5件（4）执行案件7件。
    从上述数据可以看出，环保法庭成立以来所受理的环保诉讼案件，尤其是环保刑事案件增速较快。据了解，贵阳市两级法院2006年以来所受理的环保民事案件只有7件，而且环保侵权案件极少。环保行政诉讼案件除清镇市人民法院1999年受理审结的41件渔业养殖户不服环保部门要求限期搬迁网箱的行政处罚决定案外，未受理审结一起案件。刑事案件只有清镇市人民法院在2007年环保法庭成立前受理审结一起1案3人的非法捕捞水产品犯罪案件。
    环保刑事案件虽然上升，但多为涉及贵阳环城林带即破坏林木方面的犯罪案件，并且没有环境污染犯罪案件。而涉及破坏林木的犯罪案件以及涉及环保的职务犯罪案件在环保法庭成立前一般归犯罪地各基层人民法院管辖，刑事审判庭负责审理，从这个角度来讲，环保刑事案件也算不上快速上升。另外，据了解，自1997年我国新刑法规定了环境污染罪至今，全国只有几十起环境污染刑事案件发生，虽然环保法庭受理审结的污染侵权民事案件有5起、环保（主要是破坏林木）犯罪案件63起、环保行政诉讼案件有1起、环保行政非诉审查5起，但与“两湖一库”流域内有60多个污染源及其他环境实际破坏、污染状况是不相适应的，这就充分说明环保行政执法、环保民事诉讼包括公益诉讼、环保行政诉讼以及环保刑事诉讼体制机制还需要进一步创新，环保法庭才能真正发挥其应有的作用。
   （三）首家独立建制环保法庭运行中存在的问题。
    据调查了解，环保法庭运行近一年来，在取得了较大成效的同时，还存在一下一些问题需要进一步探索完善：
    一是环境污染诉讼主体需要进一步规范、界定。环保法庭现在只暂定贵阳市“两湖一库”管理局和环保、林业、检察部门才有诉讼主体资格，排除了个人和公益组织。但法学界争议较大，有的认为林业、环保等部门与环境违法行为没有直接利害关系，不能提起诉讼。
   二是人民群众参与环保诉讼难。人民群众是污染的直接受害者，最有权力提起诉讼，但环境违法案件非常专业，具有长期性和隐蔽性，取证和举证艰难，而且有关环境证据鉴定成本非常高，所以，人民群众提起环保诉讼的难度较大。
    三是污染侵权损害赔偿案件审理难度大。主要是污染损失计算难，没有一个明确的计算标准，赔偿数额难以确定，取证和举证艰难，对于法官的专业化要求较高。
    四是法官环保法律知识以及环保专业知识急需进一步提高，由于环保法庭的法官之前多是从是普通刑事、民事、行政案件审判的法官，缺乏专门的环保案件审判专业知识和技能，与环境案件的较强专业性以及环境污染等问题的长期性和隐蔽性不相适应。
    五是环保法庭既审理案件又负责执行，同时还审理刑事犯罪案件，与我国法院现行有关审、执分离，以及人民法庭不负责审理刑事犯罪案件、不负责执行案件等的相关规定不相匹配，有很多问题包括环境法律法规以及司法解释等需要不断探索、完善。
    六是管辖权和管辖范围等问题仍然存在，制约着环保法庭作用的发挥。在贵阳市区域内，环保法庭可以通过指定、巡回办案等解决涉及“两湖一库”以及贵阳环城林带等环保案件的相关问题，但对于跨贵阳市辖区外的跨地区环境污染、破坏等环保案件，由于涉及公安、检察甚至环保、林业、城乡建设等职能部门的管辖等问题，环保法庭受理、审判案件的难度更大，司法成本较高，更不用说审理跨省、跨流域等的环保案件了。
   五、科学发展需要公正高效权威的环境司法保障
   良好的制度是一切事业成功的基础和保证。科学发展不仅需要一般意义上的法律服务、指引、规范和评价，而且迫切需要强有力的法治保障。科学发展只能以有秩序的方式进行，而最富于权威和最有效的社会秩序是法治秩序，因此，良好的法治秩序是科学发展必须具备的基本条件和根本保障。我国环境法治中的突出问题是环境执法问题，主要是由于对破坏环境的公、私行为缺乏有效的监督和对受害人的权益缺乏有效的救济。而在各种监督和救济机制中，司法机制尤其重要，相对于其它各种现代权威和力量，独立的司法权和有效的司法运作机制更能稳定地调整和调和各种相互冲突的利益，包括个体利益和社会利益。同时，司法救济本身所具有的宣示、教育和引导作用使其成为环境教育的最有效途径。（注：董燕:从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新,《华东政法学院学报》，2007年第1期。）
    严格公正的司法制度是法律正确实施的最后一道防线，司法机关应该、必须依法独立行使审判权和检察权，应有较高的权威、地位和公正度。如果法院和法官腐败了，司法失去了权威，决不会有科学发展的法治秩序。公正是树立和维护司法权威的核心，效率是树立和维护司法权威的基本要求。因此，必须适应科学发展的特点和需要，加强司法机关和司法队伍建设，建成一支公正的、信得过的司法队伍，提高司法人员的科学发展法律意识，加大科学发展的司法力度，强化司法强制力，提高司法的权威、效益和效率。（注：蔡守秋：建设生态区的法制保障（下），2007年11月24日， 中国论文下载中心。）
    全体司法人员要牢牢把握科学发展观精神实质，牢固树立社会主义法治理念，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以人为本，坚持对党负责、对人民负责、对法律负责的一致性，坚持专政职能与管理职能、调节职能、服务职能的统一性，忠实履行宪法和法律赋予的神圣职责，强化生态环境法治，凭借法律手段严格规范和约束全社会成员的行为，严厉打击各种污染、破坏生态环境和危害群众利益及社会秩序的违法犯罪，切实保障国家和人民生命财产安全，维护社会政治稳定和公平正义，切实推进生态文明建设，努力为科学发展提供强有力的司法保障。
    六、创新现行环境司法机制，为科学发展提供强有力法治保障
    党的十七大报告强调，“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。”环境保护法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境侵权分为公行为侵权和私行为侵权，由此构成行政诉讼、民事诉讼乃至刑事诉讼的对象。但是我国现行环境司法机制面对环境问题及环境法律关系的复杂性，表现出极大的不协调，尚未有效发挥其作用，无法有效、全面解决公众环境权的保障问题。
    第一，现行《民事诉讼法》将原告资格限于“直接利害关系人”，而环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点，环境污染侵害的对象经常是不特定的多数人，很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人。另外，当有关政府部门因错误决策或怠于履行环境保护职责，造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时，依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求，除行政管理相对人或直接利益相关人外，其他人是无权提起诉讼的。因此，按照现有关于原告资格的规定，这一类没有直接利害关系人的环境侵权行为就无法通过司法途径予以制止，并排除了环境公益诉讼的可能性，在实践中造成了环境权益保护范围的狭隘性，公益诉讼对环境损害的预防作用无法发挥。
    第二，基于行政机关在环境管理中的特殊地位和管理权力，对于环境侵权行为，环境管理机关往往依受害人的申请或依职权对侵害行为进行调查，作出确认，并在此基础上形成有关停止侵害、赔偿损失的行政裁决。按照现行环境司法机制，一方面会产生法院对有关行政机关结论作为证据的采用与审查问题，一方面也可能导致很多案件在审理和判决的过程中，或者由于行政机关的行为发生变化而使民事案件的审理结果发生变化，或者由于不同的审判庭遵循不同的理念进行审查，导致对同一事实的认定矛盾。（注：董燕:从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新,《华东政法学院学报》，2007年第1期。）另外，除《治安管理处罚法》第30条、第63条规定涉及污染、破坏、影响环境保护的行为，处以行政拘留外，其他现行环境行政法律法规的规定，对环境违法案件最严厉的行政制裁手段是罚款，而且是单位承担，对企业负责人和责任人员没有影响。据了解，罚款对于违法企业来说根本构不成压力，有些企业甚至在年初在做预算时，就把环境罚款列入了预算。因此，用行政手段处理环境违法已不足以震慑环境违法。不用说判刑，就是行政拘留，都远比罚款的威力大得多。（注：参见http://news.QQ.com，2008年09月23日，法制网—法制日报）
    第三，虽然1997年修改后的《刑法》第六章第六节专门规定了“重大环境污染事故罪”（第338条），“非法倾倒、堆放、处置进口固体废物罪”、“擅自进口固体废物罪”（第339条），“非法捕捞水产品罪”（第340条），“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”、“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”、“非法狩猎罪”（第341条），“非法占用耕地罪”（第342条），“非法采矿罪”、“破坏性采矿罪”（第343条），“非法采伐、毁坏珍贵树木罪”（第344条），“盗伐林木罪”、“滥伐林木罪”、“非法收购盗伐、滥发林木罪”(第345条)等14个破坏环境资源保护罪，另外，在其他章节里规定了与破坏环境资源保护罪相关的一些犯罪，这些犯罪包括三个方面：第一，可能造成或者导致严重的环境污染和资源破坏的危害公共安全罪，如放火罪、决水罪、爆炸罪、投毒罪、以其他危险方法危害公共安全的犯罪（第114条），重大责任事故罪（第134条），危险物品肇事罪（第136条）；第二，可能导致环境污染的走私罪，如走私固体废物罪（第155条第三项）；第三，可能导致环境污染和资源破坏的渎职罪，如“滥用职权罪”、“玩忽职守罪”、“国家机关工作人员徇私舞弊罪”（第397条），“违法发放林木采伐许可证罪”、“滥发林木采伐许可证罪”（第407条），“环境监管失职罪”（第408条），“非法批准征用、占用土地罪”、“非法低价出让国有土地使用权罪”（第414条），“造成珍贵文物损毁、流失罪”（第419条）。但是11年来，因环境污染被追究刑事责任的却寥寥无几。
    因此，科学发展必须创新现行环境司法机制。笔者建议：
    一是健全完善现行环境保护行政责任，以增强群众安全感、促进社会和谐稳定为出发点，准确把握宽严相济的刑事政策，强化治安处罚与刑事打击，将现行警告、罚款等大量的行政处罚上升为具有准刑事责任性质的行政拘留处罚甚至刑事犯罪，突出公安机关环境保护治安管理职能，增强环境行政强制力，让环境违法者不敢为、不愿为。
    二是建立以检察院为主体的环境公益诉讼制度，加大检察院法律监督职能，及时发现和制裁环境违法犯罪行为。以化解矛盾为主线，以定纷止争为目标，用好用足各种法律手段妥善调处科学发展中的各类纠纷案件，依法平等保护各类主体合法权益，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，将现行大量的环境民事诉讼、行政诉讼机制进行整合，统一由国家专门的法律监督机关检察院代表国家和广大人民群众追究污染破坏环境者的责任，一方面是因为环境污染、破坏损害的多为国家和绝大多数人民的利益，检察院代表进行诉讼最为合适，既能追究国家机关、企事业单位的责任，也能追究公职人员和个人的责任；一方面是能避免以往环保诉讼中存在的主体难以确定、取证困难等问题。
    三是健全完善环境保护刑事责任，加大刑罚介入力度，在刑法中增设新的罪种，加大刑法对环境的保护力度，注重运用刑法手段来惩治严重的环境犯罪，将立案标准放宽并不受追诉期限限制，只要公安机关或检察院发现或接到控告、举报、反映可能会对环境造成危害的，就立案侦查，及时查获环境损害事实、证据和行为人并从严追究责任，让污染者为其违法排污行为付出高于生产成本和经营利润的代价，承担严厉的刑事责任，将刑法对环境资源保护的客体从经济秩序扩大到包括财产权、环境享受利益、生态利益等公众的生命健康权利；在破坏环境资源保护罪中增加危险犯、故意犯的处罚，增加追究刑责后应责令其恢复环境。充分发挥刑法的预防作用，及时有效制裁环境违法犯罪行为，防止故意破坏、污染环境行为的发生，切实避免造成严重后果才追究责任和先污染后治理，或者判刑了事，巨大损失由国家来补救。
    四是健全完善环境责任追究机制，由于环境保护的范畴较大，涉及空气、噪音、固体废物、水、城市垃圾污染等，根据《地方各级人民政府组织法》“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”《行政处罚法》“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭，中级人民法院根据需要可以设其他审判庭；省、市、县检察院根据需要可在林区、矿区等派驻检察室开展专门监督。”等的规定，将水利、海事、渔政、航管、市政等现有环保管理、执法资源进行充分整合，参照铁路运输公、检、法专门机关的设置，以省为单位组建专门的环境保护公安机关、人民检察院和人民法院，并根据环保工作实际派出独立建制的环保公安派出机构、检察室和法庭，从根本上解决条块、部门以及行政区域职能管辖和执法、司法分割、交叉等影响科学发展的问题，加强环保责任追究制度的统一实施，加重对环境污染破坏行为和违法行为的惩罚，从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、企业经理以及公民个人的责任，真正建立一套高效、权威、统一的环境保护执法、司法体制机制。
    五是健全完善环境保护法律监督机制，加大对立案、侦查、审判和执行活动各个环节的监督制约力度，认真审查办理人民群众的控告、申诉，防止有案不立、有罪不纠、以罚代刑，不断强化对执法、司法活动的监督，从根本上克服“守法成本高、违法成本低”以及“有法不依、执法不严、违法不究”的现象，保证各种违法犯罪案件得到及时从严查处，为科学发展扫清障碍，努力创造一个利益受尊重、权利可诉求、竞争有秩序、成果得保护、违法犯罪受惩治，公正和谐的执法、司法环境，保障执法、司法的统一、高效和权威，为科学发展提供强有力的法律保障。